電力體制改革究竟改什么

　　肖鵬 曾鳴

　　新一輪電力體制改革（以下簡稱電改）究竟改什么，怎么改？這是關系國家能源安全戰略和經濟社會可持續發展的全局性、方向性、戰略性命題。與上輪電改不同的一個重大前提是，本輪電改的大背景已經發生了歷史性的根本變化。變化的兩個重要標志，一是國家已經明確了“能源革命”戰略構想，二是中央已經決定全面建設“法治社會”。

　　能源革命的核心價值訴求是綠色低碳，節能優先，加快形成能源節約型社會。在能源供給上，建立多元供應、多輪驅動的能源供應體系；在產業技術上，要緊跟國際新趨勢，以綠色低碳為方向，推動技術、產業、商業模式創新；在體制上，構建有效競爭的市場結構和市場體系，轉變政府監管方式，建立健全能源法治體系。依法治國的重大決定強調“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。立法是電改的頂層設計，沒有立法，就不能實現國家電力治理體系和治理能力的現代化。

　　因此，新一輪電力體制改革方案，必須審時度勢，從推動能源革命和建立法治社會的戰略高度來進行總體設計，必須緊緊扣住這兩個大背景、大前提，只有這樣才能真正認清本輪電改究竟改什么，從而找到“順應能源大勢之道”。

　　第一是改革觀念，新一輪電改本質上不是上一輪電改的延續，而是打造一個新型電力治理體系。

　　首先，本輪改革核心價值取向與上輪電改具有本質的不同，因而不是其簡單延伸。上輪電改的價值取向旨在通過廠網分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關聯交易，加快擴大電力供給規模。而本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實現綜合資源優化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。

　　其次，本輪電改不僅要關注開源，更要關注節流，統籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀念，真正確立需求側節約資源等同（等效）于替代供應側供給資源的新觀念，統籌兼顧電力供、需兩側的改革。既改革電力供應側，建立多元供應、多輪驅動的市場體系，又改革電力需求側，建立節能減排、綠色低碳市場體系。從這個意義上說，需求側的消費革命將是本輪電改的著力點和突破點。

　　第三，本輪電改的關鍵不在于電力企業的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否通過立法實現國家電力治理體系和治理能力的現代化至關重要。市場化是手段而不是目標，“讓市場在資源配置中發揮決定性的作用”，并不是讓市場這只“看不見的手”自由運行。恰恰相反，作為一項系統性工程，電改是涉及全行業的“鏈式改革”而非以往的“點式改革”。政府在改革的頂層設計階段對于如何用“看得見的手”設計、構建一個與改革目標相銜接的現代化法律、政策和監管體系，應當發揮主導性甚至決定性作用。從這個意義上說，政府能否正確地發揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關鍵。

　　最后，電改不能照搬發達國家的理論和模式，應立足于中國電力體制的歷史、現狀，統籌考慮我國經濟社會發展、資源與環境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。

　　第二是改革重建電力規劃體系，建立以綜合資源規劃（IRP）為核心的國家電力規劃設計體系和實施體系。

　　以廠網分開為標志的上輪電改之后，發電和電網各自制定規劃和決策，國家層面統籌全國電力資源的一體化規劃設計體系基本廢除。迄今為止，發電企業和電網企業在規劃原則上，仍然把不斷增加裝機容量和擴大電網規模作為主要價值取向。而需求側用電設備提升效率、降低能耗、減少溫室氣體排放則長期處于無規劃、少激勵、放任自流的落后狀態。事實已充分證明，在我國經濟增長與資源環境雙重約束的國情下，過去那種只關注供應側電力資源，不重視需求側管理資源的傳統規劃方法必須徹底改革，否則難以實現習主席提出的關于“抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節約型社會”的能源革命目標。因此，國家電力規劃設計體系的改革和重建應是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關鍵之一。

　　順應國際能源發展大勢，本輪電力規劃改革的目標應是建立以綜合資源規劃為核心的國家電力規劃設計體系。綜合資源規劃（Intergrated Resources Plan，英文簡稱IRP）是近30年來經發達國家和一些發展中國家實踐證明行之有效的、能夠以最小投入獲得最大產出的一種新型電力資源優化配置方法，尤其是在協調能源與環境關系上十分有效。IRP是根據未來用電需求，對于各種供應側裝機與電網擴容方案以及各種需求側負荷管理方案進行統籌，按照供應側和需求側（包括環境、節能）總體范圍內成本最低（“最小成本”）的準則進行優選。IRP與傳統的規劃、計劃方法的本質區別在于：一是其規劃的涵蓋范圍擴展到供、需兩側，而不是只關注供應側；二是相應的成本效益準則（指標體系與分析模型）不同。它同時以經濟效益和社會效益為準則，將開源和節流統籌兼顧，強調走綠色低碳、集約型的電力工業協調發展道路。通過這個方法，能夠在統一的準則下制定和實施具有最大社會凈效益和最低成本的電力發展規劃。綜合資源規劃提出了提高需求側終端用電效率所節約的資源可以等效作為供應側替代資源的新理念，旨在節省大量供應側資源投入和減少環境影響的基礎上，達到保障全社會電力供給的目的。例如，近年來受到土地資源和環境容量等因素的制約，在傳統電網規劃模式下，大多數一線城市面臨著配電網和變電站擴容瓶頸。而且，通過消耗大量資源而新增的電網和變電站容量，卻往往只為支撐小部分年利用小時數非常低的負荷，無論從經濟效益還是從環境效益來說，都是低效的、不科學的。如果通過綜合資源規劃，充分調動需求側資源來替代電網及變電站等供應側資源，就可以實現在土地、環境資源約束下滿足社會用電需求的目標。由此也可以看出，綜合資源規劃實施的關鍵是需求側管理（Demand side Management，英文簡稱DSM）。DSM是通過法律的、市場的、技術的和管理的手段幫助用電客戶抑制不合理能源消費，從而提高用電效率的有效措施。在國際上大部分的需求側管理實施主體都是電網企業（配電企業）。電網企業在實施IRP中發揮著不可替代的重要作用。此外，未來大規模風電和光伏發電并網運行使得電力系統由過去的單側隨機波動逐漸變成雙側隨機波動。為了繼續保證電力系統經濟可靠地運行，也必須實施IRP。因為只有實施IRP，才能夠實現橫向源源互補、縱向源網荷協調，進而減少棄風棄光，提高電力系統總體經濟效益，同時保證供求實時平衡，維護系統安全穩定運行。

　　為此，新一輪電改必須明確IRP在國家電力規劃設計體系和實施體系中的核心地位，并在法律上確立國家層面電力綜合資源規劃設計的責任主體，同時應明確具體執行IRP規劃的實施及操作主體。

　　第三是改革傳統電力供應體系，推動重大技術路線、產業結構和商業模式創新轉型。

　　正如“能源革命”所要求的，抓住戰略機遇，順應國際大電網技術發展趨勢，推進技術革命，調整產業結構，應是本輪電改的重要使命。毫無疑問，新一輪能源技術革命和產業創新也必將以其巨大的乘數效應拉動上下游產業加快發展。當前，以分布式發電和微電網為標志的多元電力供應體系已是當代國際能源技術革命的大勢所趨。實踐證明，分布式發電的最大貢獻，在于它可以利用余熱為工業/家庭/商業提供熱電冷聯產，從而大幅度降低碳排放并提高總體發電效率，由傳統火電技術的33%或聯合循環燃氣輪機的50%提高到80%以上，實現能源利用效率的最大化。與此同時，分布式發電與微電網結合，不僅可以就地提供電力資源，同時還可以提供諸如無功功率和電壓控制，旋轉備用和事故備用供電，調頻和負荷跟蹤以及黑啟動等輔助服務，有效地提升電力系統的供電安全和應急能力。

　　隨著新能源和分布式發電的上網以及建筑節能、電動運輸、源網荷儲協調運行，配電網正在從單向（無源）電力傳輸的被動配電網向雙向電力傳輸的主動配電網過渡，這也需要更加靈活的電網智能化技術創新。英國電力監管機構已將這一挑戰稱為“英國再布線”。毋庸置疑，這種新型電力系統對實現能源革命的目標具有十分重大的意義，本輪改革應大力推動傳統電力供應體系向這一符合國際能源大趨勢的方向加快轉型。

　　此外，鑒于特殊的資源稟賦，我國輸煤與輸電的優化組合是本輪電改的又一個關鍵問題。如何才能使資源優化組合？一是實現化石能源利用效率的最大化；二是要促進可再生能源的高效利用，減少棄風棄光；三是通過確定輸煤與輸電的最佳比例，優化跨區域能源輸送的技術經濟參數，最大限度提升資源與環境效益。因此，本輪電改方案要能夠支撐上述目標的實現。

　　總之，我國有限的化石能源資源是繼續低效燃燒還是轉而高效利用？究竟選擇何種技術路線？何去何從，茲事體大，事關國家能源安全戰略的頂層設計，也是本輪電改必須回答的重大命題。

　　第四是改革電力企業的功能定位，使其適應新的角色轉換，充分發揮在能源革命中的作用。

　　以能源革命為背景的新一輪電力改革，必然是一場打破舊傳統，重建價值觀，構建新體系的深刻變革，必將推動傳統電力企業思想觀念、經營目標、管理模式乃至技術路線的重大轉變。

　　對發電企業而言：在發電市場和計劃開放的環境下，傳統發電企業作為主要電力生產和供應商的角色不變，但從順應國際能源大勢考慮，通過監管約束強化節能減排，規定新能源裝機和發電比例，同時應激勵和推動發電企業及早向同時生產電力和有用熱能的聯合發電商模式轉變，并在大力發展擁有熱電聯產（CHP）分布發電的微電網建設方面大有作為，加快發電企業產業結構轉型。

　　對電網企業而言：輸電領域主要職能不變，但在輸電網開放條件下，須確保所有發電市場主體無障礙、無差別準入，并通過提供優質輸電服務，獲取輸電效益。

　　尤為重要的是，如果IRP規劃模式得以確立，那么，作為本輪電改的一項重大改革是，明確電網企業在實施綜合資源規劃（IRP）中的重要功能。這是由于電網企業處于聯絡供需各方的天然樞紐地位，擁有網絡基礎設施和大數據資源，是發揮產業引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優勢和作用，因此綜合資源規劃（IRP）的實施過程必須依靠各級電網企業的緊密合作。所以，各級電網企業在綜合資源規劃（IRP）的設計和實施中，應當在不同層面分別承擔IRP實施主體功能。

　　相應地，隨著配電業務的市場化，配電網逐步轉變為包括了分布式電源、微電網及其它電力零售商在內的零售電力用戶集合，其在配置整合業已大大拓展的供、需兩側資源，具體操作實施IRP功能方面能夠發揮更加重要的作用。

　　從世界范圍來看，電網企業實施IRP的最大障礙是傳統的考核激勵機制。以“增供擴銷”、擴大贏利為主要績效目標的價值取向與以節能降耗為價值取向的IRP內容和目標是背道而馳的。為此，必須建立一種不以“報酬最大”為唯一偏好誘導的新考核激勵措施，使電網企業在促進社會凈效益最大目標與實現企業自身效益最大目標上相一致。

　　因此，一個合乎邏輯的推論是：通過改革強化電網企業的公用事業型企業性質，使其考核指標與售電量贏利相脫離，并以法律的形式予以明確。這必將推動電力企業（特別是供電企業）由目前的電力供應向電力服務轉變，由產品運營向價值運營轉變，促使其像開拓增供擴銷市場一樣去開拓節能減排、用電服務市場，最終定位為受政府委托執行國家IRP規劃的實施主體和為客戶提供專業化最佳能源解決方案的“綜合能源服務商”。

　　第五是改革法規制度，建立市場導向的旨在實現綠色低碳目標的法規、政策、監管框架，構建國家新型電力治理體系。

　　立法是改革的前提。電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據，做到立法與改革有機銜接。政府在設計制訂適應改革的政策法規和制度體系中應起主導性和決定性作用。這里僅列出以下幾方面著力點：

　　法規方面

　　重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節約能源法》等配套法規相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規體系。

　　新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發展、保障供應”轉向“綠色低碳、節能優先”，絕不是僅僅在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。

　　新《電力法》不可或缺的幾項內容是：

　　明確建設能源節約型社會中全社會和全體公民在節能減排上必須承擔的法律義務。

　　明確國家電力工業綜合資源規劃（IRP）設計主體的法律定位。

　　明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規定電網企業強化公用事業的性質以及作為IRP實施主體的功能定位。

　　明確保障、鼓勵分布式發電、微電網和智能化電網大力發展的相關條款。

　　市場機制方面

　　建立發電企業低碳發電長期合同（低碳電量比例）和低碳容量目標（低碳裝機比例）的激勵與監管機制、價格及財稅政策。鼓勵其優化結構、加大對清潔能源、新能源、分布式發電的投資，并保證其可預期的投資收益。

　　建立完善的碳排放交易、發電權交易市場機制。

　　建立電源項目投資市場，由政府授權部門統一招標，取消發電項目和上網電價審批機制，改為主要由市場決定。

　　建立對電網企業實施IRP/DSM的激勵機制，如允許其在電價中回收DSM成本，或允許其對提高用電效率的效益進行分享以及必要的財政補貼和獎勵機制。

　　允許電網企業為用戶提供節能貸款并直接在節省電費中還本付息。（這項投資回收沒有困難）

　　配電網側適時建立（增量）分布式發電和微電網電力市場及監管體系，培育微電網電力市場及其輔助服務市場，這是發揮分布式發電和微電網最大潛力的前提條件。

　　建立市場導向的新型電價結構體系和價格形成機制。以綠色低碳為基本準則，在發電側：引入兩部制電價機制，對不同性質電源根據其社會平均成本，分別制定容量電價標準，實現電網購電成本最低目標與低碳發電調度優化目標的統一；引入碳排放價格底線，通過市場機制和政策等手段，結合碳排放成本對發電報價進行修正，將碳排放外部成本內部化，形成價格最優與排放最低相一致的市場選擇新機制，從而實現市場競爭調度模式優化目標與低碳發電調度優化目標的統一。在電網側：明晰輸電、配電、零售等價格標準，建立獨立輸配電價體系，改變現行電網企業依靠買電、賣電獲取購銷差價，單純追求售電量增長的粗放式盈利模式。在需求側：進一步完善節能減排導向的價格體系，逐步放松對零售電價的管制，允許和鼓勵售電公司根據用戶用電負荷特點提供多樣化的電價套餐；引入需求側響應信號，實現上網環節與售電環節的有機聯動，通過階梯電價、峰谷電價、分時電價、節點電價等手段引導用戶自覺移峰填谷，科學、合理地消費能源。

　　政策環境方面

　　建立碳排放標準，強化碳排放法制管控和監管約束。

　　向全社會征收碳排放稅。

　　完善新能源、分布式能源、電動運輸等財政補貼政策。

　　稅費改革，包括減免節電設備（照明節能、建筑節能、光伏、風電、電動汽車等）和零部件的進口關稅、增值稅優惠、所得稅減免等等。

　　建立對電網企業實行績效與售電量相脫離（“脫離機制”）的新型考核評價體系。

　　政府獎勵與懲罰。

　　歸根結底，本輪電力體制改革必須順應國際能源大勢，對準綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動我國加快形成能源節約型社會做出歷史性貢獻，真正實現“藍天常在、青山常在、綠水常在”的資源與生態夢想——這是檢驗這場“電改”成敗的唯一標準和試金石。（作者肖鵬 系中國電機工程學會能源系統專委會副主任，區域經濟學博士，教授級高工；作者曾鳴 系華北電力大學工商管理學科學術委員會主任，電力經濟學博士生導師，教授。）